每次危机爆发,人们往往忍不住想把一切都变成好莱坞剧本:这些人是坏人,这些人是好人,这只是一场正义与邪恶的简单战争。但我们知道,人性并非如此简单。强权政治要想发挥作用,各国必须做出决定,即使意见不一——而这需要对对方有一定程度的理解。

过去十年,全球治理的明显失败让我们不得不努力寻找新的解决方案,并思考是否需要回归本源。在最新的《全球议程调查》中,超过八成受访者表示,他们认为需要制定新的全球治理结构。

就连过去 12 个月内出现的国际危机,从伊斯兰国崛起到俄罗斯干预乌克兰,都表明我们正处于全球政治的关键时刻。过去可以依靠霸权维持秩序,现在人们认为霸权正在消退,新兴国家不得不争夺战略资产。

这种情况在奥斯曼帝国、哈布斯堡帝国的末日以及第一次和第二次世界大战之后都曾出现过,当时旧大国衰落,新大国影响力增强。我们目前目睹的国际权力关系转变可能非常剧烈,但肯定不是新鲜事。但世界现在应该如何应对?大国是否应该协调一致,向各方宣布他们必须做什么和不能做什么?在当前的每场危机中,很难看出大国如何能够简单地命令相关行为者以特定方式行事。需要一种不同类型的本地协议,无论是沙特阿拉伯和伊朗之间就中东边界和政府形式达成的协议,还是俄罗斯与其邻国之间就边界位置达成的协议。

除了地缘战略冲突,全球治理还必须解决其他问题。卫生问题是一项长期挑战,最近爆发的埃博拉疫情就是一个例证。埃博拉是一种全球性传染病,需要邻国和其他国家合作,阻止其蔓延,找到解决方案,防止恐慌。最后,如果我们再次遭遇新兴市场经济危机,如果国际上不采取协调一致的应对措施,那么这些地区将遭受极大破坏。

每一次危机都提醒我们为什么需要国际合作。世界上存在着一些特定类型的问题,我们的领导人只有依靠其他国家采取某些行动才能解决这些问题。

学术界的观点

学术界普遍认为全球治理有以下三种方式。有些人认为,全球治理的核心是权力——拥有霸权或拥有一群大国。这是一种等级森严的观点,认为只有当一个大国(如美国)愿意并能够发出并实施有效威胁时,国际秩序才能维持或恢复。

第二种观点认为,合作关乎开明的自身利益。这是一种契约观,认为没有哪个国家可以在不与其他国家合作的情况下实现其国家利益。因此,国际合作源于共同利益,如果我们能找到这些共同利益,我们就可以鼓励各国合作解决问题。

第三种观点认为,各国所认为的利益是由其历史、社会、宗教和价值观构成的,因此,合作是由一个社会如何看待自己、如何看待自己的义务和责任而产生的。

场地

这三种观点已经存在了几个世纪,但我认为我们开始看到人们在很大程度上回归了第一种基于权力的观点——人们称之为现实政治。例如,尽管一年前美国对巴沙尔·阿萨德采取了非常强硬的立场,但现在的论点是,也许美国应该武装叙利亚,以击败伊斯兰国这个更大的敌人。这是现实政治在实践中的明显例子。

如果人们不了解第一个视角——权力政治的本质和运作方式——那么接下来的两种策略可能就没有什么意义了。权力形成的关系创造了一个坚实的平台,允许建立能够实现合作的共同利益;然后这些利益可以与身份和文化价值观等因素相关联。因此,这三个视角都很重要——但我认为它们必须按这个顺序运行。

领导力的挑战

长期以来,人们一直认为,只有 G7 国家之间或欧洲与美国之间的讨论才是最重要的,才是我们都应该倾听的。显然,事实并非如此。

中国已经推进了其自身的双边外交。当中国举行非洲领导人峰会时,它以欧洲和美国无法实现的方式将所有非洲当局聚集在一起;我们正在经历一种新型大国政治,其中包括金砖国家,这种政治看起来非常不同,并不总是包括美国或欧洲。

国际合作和全球治理通常被视为联合国和近 70 年前成立的一系列全球机构的职责。调查显示,五分之四的受访者认为全球治理结构执行不力。在全球议程机构治理体系理事会的框架内,我一直在领导一个项目,评估国际组织的有效领导,这些组织经常被指责为无能。我认为有两项措施可以使这些国际组织更有效地运作。

首先,我认为这些全球机构应该在深化参与的同时缩小关注范围。它们应该只解决严重的集体行动问题,而且需要全神贯注地解决这些问题。我们需要制止我所说的“授权主义”。每当世界上出现问题时,联合国就会被告知开始审查、报告并对其提出新的授权。或者,你一开始就让一个组织负责一件事,但后来却被赋予了各种其他的授权。这两种情况都不可能有效,所以,我们应该把重点放在我们真正需要每个国际组织做的事情上——然后让它们去做。

第二项措施是提高领导力。过去70年来,世界各国为推选本国候选人成为各国际组织的领导人而进行了激烈的斗争。

我们现在正在关注欧盟的这一情况。轮到英国出任欧盟委员了吗?轮到德国出任国际货币基金组织总裁了吗?这是选择领导人的国籍政治——一旦选出领导人,就会出现一种相当不幸的习惯,即对随后发生的一切视而不见。

仅凭一位真正优秀、高效的管理者领导者还不足以让一个国际组织正常运转。你还需要很多其他的东西——但是,如果一个机构的高层没有一位高效的管理者领导者,它就永远不会发挥应有的作用。我们经常面临的问题是,如果这个人被证明不称职或粗心大意——或者根本没有能力、经验或能力来做这项工作——除非发生丑闻,否则很少会发生改变领导层的事情。

我们需要通过透明、竞争性的程序来决定任命,但我们也需要我们的领导人知道,他们将对选举他们的整个社区负责。如果你不仅知道谁任命了你,还知道谁有权决定你是否连任,那么即使是最尽职尽责的领导人也会在做出关键决定时考虑到这一点。

推动变革

二战后占据国际组织主导地位的战胜国面临着一个两难境地。无论是美国还是欧洲,都不想为了确保明天的利益而放弃今天的权力。正是出于这个原因,美国和欧盟坚决拒绝推动国际货币基金组织 (IMF) 和世界银行的进一步改革。没有哪个政府愿意成为放弃特定权力的一方,尽管他们都认为确保这些机构有效运作符合他们的长远利益。他们意识到,只有新兴大国能够更多地参与并发挥更大的代表性,这些机构才能发挥效力。

我们看到的是渐进式的变化,但速度非常缓慢。一旦发生重大危机,前殖民国家和美国的反应是“我们应该怎么做?”我认为受影响国家的公民往往有类似的反应,无论他们是赞成还是反对干预。人们认为有一组特定的国家可以而且应该采取行动,但他们越来越需要问的是:“谁能最有效地长期治理这种情况?我们如何做到这一点?”

选择战斗

问自己“我能做什么?”是应对危机的良好反应。但与其总是假设我们必须亲自干预并承担解决问题的功劳和责任,更好的应对方式可能是弄清楚哪个其他国家或地区将解决这个问题,然后我们如何支持他们。

并非所有战斗都由我们参与;有时我们甚至不需要强迫或劝诱那些可能需要采取行动的人。有时我们需要说:“等等,谁已经对此采取行动了,他们在做什么?我们是否妨碍了他们,或者方向是否错误?”这些问题与“我能做什么?”略有不同,但如果我们要学习如何在这个新的、更加分散的世界中成为合作伙伴,就必须问这些问题。